Thai VI

โค้ด: เลือกทั้งหมด

นโยบายการเงินที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย (1)
โดย : ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ
ท่านผู้อ่านคงได้เห็นการถกเถียงเกี่ยวกับนโยบายการเงินที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยในหน้าหนังสือพิมพ์ในช่วงที่ผ่านมา
ผมจึงขอใช้โอกาสนี้พยายามชี้ให้เห็นถึงข้อมูลและเหตุผลที่ครบถ้วนของข้อถกเถียงทั้งสองฝ่าย เพื่อช่วยให้ท่านผู้อ่านเข้าใจและตัดสินใจได้ดีขึ้น 
สำหรับจุดยืนของผมเองนั้นผมเชื่อว่าการดำเนินนโยบายการเงินแบบปัจจุบัน คือการใช้ดอกเบี้ยเป็นเครื่องมือในการคุมเงินเฟ้อนั้นจะทำได้ยากยิ่งขึ้นในอนาคต เพราะเศรษฐกิจไทยเปิดต่อเศรษฐกิจโลกมากขึ้นทุกวัน (open economy) ปัจจุบันการส่งออกบวกการนำเข้าเท่ากับ 140% ของจีดีพี ทำให้การปรับตัวของอัตราแลกเปลี่ยนจะมีประสิทธิภาพมากกว่าการปรับดอกเบี้ยในการคุมเงินเฟ้อ เช่น หากรัฐบาลตั้งเป้าให้การส่งออกขยายตัวปีละ 15% (คิดเป็นมูลค่าเงินดอลลาร์) ซึ่งจะเทียบเท่ากับการขยายตัวจริงประมาณ 10% แต่เศรษฐกิจไทยขยายตัวปีละ 4-5% ภายใน 12-13 ปีข้างหน้าการส่งออกก็จะมีมูลค่าเท่ากับจีดีพี ยิ่งการส่งออกเพิ่มการนำเข้าก็จะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งจะยิ่งทำให้การควบคุมเงินเฟ้อจะทำได้โดยการปรับอัตราแลกเปลี่ยนมากกว่าการปรับอัตราดอกเบี้ย
ในทางตรงกันข้าม การที่ประเทศเศรษฐกิจหลักของโลกคือสหรัฐ ยุโรปและญี่ปุ่นมีปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำกลัวภาวะเงินฝืด กดดอกเบี้ยของตนลงใกล้ศูนย์และยังพิมพ์เงินออกมาซื้อพันธบัตรรัฐบาลคิดเป็นมูลค่าหลายล้านล้านเหรียญ การที่ประเทศไทยจะกำหนดดอกเบี้ยเอาไว้ที่ระดับสูงเพื่อควบคุมเงินเฟ้อย่อมจะเสี่ยงต่อการไหลเข้าของเงินจากต่างประเทศเป็นปริมาณสูงมากในระยะเวลาอันสั้น ตัวอย่างเช่น ดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลไทย 2 ปี ดอกเบี้ยอยู่ที่ 3% แต่ดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐ 2 ปีอยู่ที่ 0.3% เป็นต้น หากไทยต้องเผชิญกับปัญหาเงินไหลเข้ามากก็เสี่ยงที่จะต้องออกมาตรการควบคุมหรือสกัดกั้นเงินไหลเข้าเป็นครั้งคราว
หากจะกลับมาพูดถึงนโยบายการเงินของไทยก็จะต้องบอกว่าในอดีตนั้นประเทศไทยใช้นโยบายคุมเงินเฟ้อผ่านการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนมาเกือบ 50 ปี ก่อนที่จะเกิดวิกฤติเศรษฐกิจปี 1997 ทำให้เปลี่ยนมาใช้นโยบายกำหนดกรอบเงินเฟ้อ (inflation targeting) ซึ่งผมคิดว่าเป็นชื่อนโยบายที่อาจทำให้เข้าใจผิดได้ เพราะทำให้เข้าใจว่านโยบายการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนไม่ได้ให้ความสำคัญกับเงินเฟ้อ อันที่จริงแล้ว inflation targeting คือการกำหนดเป้าเงินเฟ้อที่ชัดเจน แต่ที่สำคัญคือการกำหนดว่าเครื่องมือหรือกลไกหลักในการควบคุมเงินเฟ้อคือการปรับลดหรือปรับขึ้นดอกเบี้ยในกรณีที่เงินเฟ้อต่ำหรือสูงเกินไป (จริงอยู่มีประเด็นทางวิชาการอื่นๆ เช่นการที่ inflation targeting ให้ความสำคัญกับการคาดการณ์เงินเฟ้อและการสร้างความเชื่อมั่นของผู้ที่เกี่ยวข้องในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นวิวัฒนาการทางทฤษฎีที่เกิดขึ้นมาเมื่อ 30 ปีที่ผ่านมา)
แต่ไม่ได้หมายความว่านโยบายการเงินที่อาศัยกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนเป็นหลักมิได้ให้ความสำคัญกับเงินเฟ้อ เพราะวัตถุประสงค์หลักของนโยบายการเงินคือการรักษาเสถียรภาพของราคา (บริหารจัดการให้เงินเฟ้อต่ำ) ในทุกกรณี โดยอาจมีวัตถุประสงค์อื่นเช่นการส่งเสริมการขยายตัวของเศรษฐกิจและการจ้างงาน แต่ผมมองว่าปัจจัยหลังนี้จะเป็นปัจจัยรองจากการรักษาเสถียรภาพของราคา
การกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนที่ประเทศไทยใช้มายาวนานก่อน inflation targeting คือการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนระหว่างเงินบาทกับเงินเหรียญสหรัฐไว้ที่ 20-25 บาทนั้น ถามว่าทำไมจึงทำเช่นนั้นและจะทำให้เกิดเสถียรภาพของราคาได้อย่างไร ก็ต้องตอบว่าตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา สหรัฐมีบทบาทเป็นผู้นำทางการทหารและทางเศรษฐกิจ ตลอดจนธนาคารกลางของสหรัฐได้รับความเชื่อถือมากเพราะสามารถบริหารนโยบายการเงินให้เงินเฟ้อของสหรัฐอยู่ที่ระดับต่ำ 2.0-2.5% ต่อปี ดังนั้นการที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนระหว่างเงินบาทกับเงินดอลลาร์แบบตายตัว ก็แปลว่านโยบายการเงินของไทยจะก้าวตามนโยบายการเงินของสหรัฐอย่างต่อเนื่อง เสมือนกับการบอกประชาชนและนักลงทุนว่าธนบัตร 20 บาทของไทยนั้นสามารถนำไปแปะติดกับธนบัตร 1 เหรียญของสหรัฐได้และเมื่อทำเช่นนั้นก็จะทำให้ ธปท.มีความเป็นอิสระจากรัฐบาลไทย (ซึ่งสมัยก่อนเป็นรัฐบาลเผด็จการ โดยทหารที่มีอำนาจเต็มและสั่งการทุกภาคส่วนได้) เพราะธปท.สามารถบอกกับรัฐบาลได้ว่าหากสั่งให้พิมพ์เงินบาทออกมามากเกินไปค่าเงินบาทก็จะอ่อนตัว ทำให้ไม่สามารถรักษานโยบายอัตราแลกเปลี่ยนคงที่เอาไว้ได้ กล่าวโดยสรุปคือการผูกค่าเงินบาทเอาไว้กับเงินดอลลาร์ก็คือการที่ธปท.หยิบยืมความน่าเชื่อถือของสหรัฐมาให้กับเงินบาทนั่นเอง แต่ประสบการณ์ในอดีตจะพบว่ามี 3-4 กรณีที่ไทยไม่สามารถรักษาวินัยทางการเงินเอาไว้ได้ จึงต้องประกาศลดค่าเงินบาทลงในบางกรณี ซึ่งส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจอย่างมาก
แต่สิ่งที่ทำให้คนไทยจดจำและกลัวนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ คือวิกฤติเศรษฐกิจปี 1997 ซึ่งผมมองว่าเราไปด่วนสรุปกันอย่างไม่ถูกต้องว่าต้นเหตุหลักของวิกฤติเศรษฐกิจคือนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ ซึ่งในที่สุดไม่สามารถรักษาเอาไว้ได้ ดังนั้นจึงต้องกล่าวโทษนโยบายดังกล่าวและหานโยบายใหม่ ซึ่งในที่สุดก็ได้นำเอา inflation targeting มาใช้เมื่อ 12 ที่ผ่านมา
ผมขอรำลึกประวัติศาสตร์เพื่อให้เห็นว่าเราจะไปโทษนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ไม่ได้ แต่ต้องโทษการบริหารที่ผิดพลาด ซึ่งพอสรุปได้ดังนี้ คือ
1. ไทยเปิดเสรีทางการเงินเพราะต้องการเงินกู้ต่างประเทศเพื่อใช้ในการปรับโครงสร้างประเทศไปสู่อุตสาหกรรมหนัก (ตีจากอุตสาหกรรมเบาที่มีคู่แข่งมาก เช่น จีน อินเดีย อินโดนีเซีย ฯลฯ)
2. ธุรกิจไทยเร่งกู้เงินจากต่างประเทศและขยายการลงทุนอย่างมาก ทั้งที่เป็นประโยชน์และไม่เป็นประโยชน์ (สร้างฟองสบู่ในภาคอสังหาริมทรัพย์) ส่วนหนึ่งเพราะมั่นใจว่าค่าเงินบาทจะคงที่ตลอดไปตามที่รัฐบาลและธปท.ให้คำมั่นสัญญา
3. เมื่อธปท.เห็นปัญหาเงินเฟ้อและฟองสบู่ในภาคอสังหาริมทรัพย์ก็เร่งปรับขึ้นดอกเบี้ยจนสูงถึง 13.75% ในปี 1996 แต่เหมือน “ยิ่งว่ายิ่งยุ” เพราะเมื่อดอกเบี้ยต่างประเทศอยู่ที่ 7% บริษัทไทยก็เร่งกู้เงินต่างประเทศ ทำให้ขาดดุลบัญชีเดินสะพัด (ใช้จ่ายเกินตัว) สูงถึง 8% ของจีดีพี
4. ต่อมาเมื่อหนี้ต่างประเทศระยะสั้นของไทยสูงกว่าทุนสำรอง ไทยก็ถูกลดอันดับความน่าเชื่อถือและถูกโจมตีค่าเงินบาท จนกระทั่งทุนสำรองหมดและต้องขอความช่วยเหลือจากไอเอ็มเอฟ
ในเชิงทฤษฎีนั้น Robert Mundell (ผู้ที่เป็นเจ้าพ่อเงินยูโร) เคยวิเคราะห์เอาไว้เมื่อปี 1962 ว่าประเทศที่เปิดให้เงินทุนไหลเข้าออกโดยเสรี (เช่นไทย) จะกำหนดดอกเบี้ยของตนไม่ได้ ต้องปล่อยไปตามดอกเบี้ยโลก ที่สำคัญคือจะควบคุมเงินเฟ้อโดยนโยบายการเงินภายใต้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ไม่ได้เพราะนโยบายการเงินจะเสื่อมประสิทธิผล เช่นเมื่อต้องการคุมเงินเฟ้อ โดยลดปริมาณเงินในประเทศทำให้ดอกเบี้ยสูงขึ้น ก็จะทำให้เงินทุนไหลเข้าประเทศและดอกเบี้ยต้องปรับลดลง นั่นคือในกรณีที่เปิดเสรีทางการเงินและใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่จะต้องพึ่งพานโยบายการคลังในการคุมเงินเฟ้อและกระตุ้นเศรษฐกิจนโยบายการเงินจะไร้ประสิทธิผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจและควบคุมเงินเฟ้อโดยสิ้นเชิง
ในทำนองเดียวกันในกรณีที่ปล่อยให้อัตราแลกเปลี่ยนปรับตัวขึ้น-ลงได้โดยเสรี นโยบายการคลังจะไร้ประสิทธิผล ขณะที่นโยบายการเงินจะต้องเป็นกลไกหลักในการควบคุมเงินเฟ้อและกระตุ้นเศรษฐกิจ ดังนั้นในตอนแรกนี้ผมขอสรุปว่า
1. นโยบายการเงินของไทยใช้การกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนคงที่มานานกว่าการกำหนดกรอบเงินเฟ้อหลายสิบปี
2. การกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนคงที่มิได้เป็นต้นเหตุที่ทำให้เกิดวิกฤติเศรษฐกิจ แต่เป็นเพราะเราไม่ได้ใช้นโยบายให้ถูกต้องตามสภาวการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป คือการที่รัฐบาลไทยเปิดเสรีทางการเงิน
3. ในสภาวการณ์ที่มีการเปิดเสรีทางการเงิน (ให้เงินไหลเข้า-ออกได้โดยเสรี) หากต้องการให้นโยบายการเงินมีประสิทธิภาพก็ต้องยอมให้อัตราแลกเปลี่ยนปรับตัวตามกลไกตลาด มิฉะนั้นแล้วจะต้องอาศัยนโยบายการคลังเป็นหลัก